一、金融监管法 

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。 

二、金融监管法基本原则 

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础或本源的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。 

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则： 

（一）依法监管原则 

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定、监管内容的法定﹑监管程序的法定和监管权力的法定等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。 

（二）监管主体独立原则 

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立与金融稳定”的论文中首次提出了监管独立的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立包括监管机构相对于政治干涉的独立和相对于被监管机构“行业俘获”的独立两个方面。只有以上两个方面的独立都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。 

（三）合理适度监管原则 

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则 

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。 

（五）安全与效率并重原则 

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。 

（六）协调监管原则 

金融市场蓬勃发展，放开各金融机构对资产管理业务的金融政策纷纷出台，显示出“放松管制”的特点，证券公司、保险公司、期货公司、商业银行、基金公司等机构无不牵涉其中。监管部门的“资管新政”放宽了证券公司与基金公司资产管理的投资范围和运作方式，同时给期货公司与保险公司颁发了开展资产管理业务的牌照。分业经营下金融业“画地为牢”的格局将不复存在，证券、保险、信托、银行四大金融行业在资产管理市场上实现了真正的混业经营[1]。资产管理行业已然步入“泛资产管理时代”。

所谓“泛资产管理”，是指其他金融机构可以采取信托公司经营信托业务的方式，开展与信托公司同质化的资产管理业务。其特征：一是资产管理主体更加多元；二是资产管理市场更加统一；三是投资业务领域更加融合；四是依托法律关系更加趋同。[2]以金融理财产品为例。各金融监管部门对于各自“治下”的金融理财产品的发行条件、募集对象、审批条件和程序、信息披露要求、投资风险负担、资金使用要求、监管措施及法律责任方面的内容均是“各自表述”[3]。

通过对证券公司、保险公司、基金公司、期货公司、商业银行在资产管理方面的相关政策的演变以及现状的整理和分析，有学者认为随着资产管理行业的逐渐放开松绑，金融业从分业向混业转化的趋势越来越明显，与此同时，整个金融业的行业利润率将趋于平均[4]。资产管理行业的新变化，对金融监管提出了新的要求，金融监管原则也应适应新形势的发展，才能为金融行业的稳健发展保驾护航。

二、金融监管与法律原则

金融监管法的原则，是指能够全面、充分地反映金融法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和知道思想。它体现了金融监管法律的本质和根本价值，是金融监管法律的灵魂和基本价值所在，对金融监管活动具有根本的指导意义和统率价值[5]。在确立金融监管法律原则的时候，既要避免笼统地照搬放诸四海而皆准的普遍原则，也要防止将特别适用于某一金融监管法律法规的小原则奉为整个金融监管领域法律原则确立之皋圭。金融监管法律原则，是从数量众多、囊括各个金融监管机构的法律、法规中抽象出来的，自然应当有着金融领域的独特色彩。

何为监管？学者们看法各异。许成钢认为，从功能上来说，法庭与监管者的不同在于，法庭的执法方式是被动式的，监管是一种主动的执法方式，意味着在有害的行为还没有发生的时候，就可以采取行动加以阻挡。许成钢还介绍了施莱弗等人关于“为什么需要监管者”的理论解释：由于执法时搜集证据需要成本，要为执法者提供激励。而法庭要保持中立，就不能激励法庭，因此单纯靠法庭执法不能达到最优。由此施莱弗就说明引入监管者的理由，监管者是不需要中立的，可以犯错误，可以给他激励机制。这个理论用以解释捷克和波兰的金融市场为什么在转轨以来有重大的差异――因为波兰金融市场上有监管者在执法，而捷克是单纯地依赖法庭来执法，其结果是法庭没有很好的执法，金融市场就没有发展。

法律的不完备理论认为，现实之中，任何的法律都是不完备的。社会是变化的，而法律具有稳定，所以立法人不可能预料所有将来会发生的事件，不可能把法律定义得无限清楚，用语言准确地、无差异地写出来。由于法律是不完备的，即便制定了最优法律，其结果并不是最优的。当法律不完备时，引入监管机构以主动式执法可以改进法律效果。而法庭必须是中立的，因此不能成为主动执法者。因此需要有一个与法庭相分离的机构――监管者――即政府[6]。

法律的不完备理论，为金融领域的监管提供了有力的理论依据。而在现实中，毋庸置疑，监管是有成本的。具体到金融市场领域，一旦出现有害行为，其危害之大足以拖垮整个经济，因此对于进行监管而支付的高成本就是值得的。监管者出于监管目的而制定的各类法规，相比于正式的立法而言，更具有灵活和针对，并不苛求其能具有长期和普适，可以是为应对一时、一地之情况。在面对纷繁复杂、瞬息万变的金融市场，监管者制定的各类法规显然更具有优势，也是解决不完备法律与复杂社会环境之间冲突的良方。另一方面，对于金融领域已经存在的法律法规，在不违背法律原则的前提下，监管机构有权对其进行适当的修改，使其适应当前形势发展。当然，金融领域的监管势必不仅限于立法权，在执法权的分配方面，应当赋予金融监管机构对其制定、更改的法律法规的执行权力。

三、金融监管法律原则

（一）原则监管

原则监管意味着，在监管规范体系中，原则居于主导地位并作为主要的监管依据，而规则的制定是为了进一步落实和明确原则的具体规定。原则监管有着丰富的内涵，主要表现为以下几点：（1）原则监管模式并非要求完全以原则取代规则，而是旨在提升原则在监管规范体系中的地位，使之在建立和发展监管标准方面发挥基础的作用。（2）原则可以作为独立的执法依据。（3）强调金融机构高级管理层的领导作用，要求其在监管程序中发挥更为积极的作用。（4）以监管目标的实现与否作为监管评价标准，允许监管对象自主决定采用相应的措施和方法[7]。与原则监管相对应的是规则监管。规则监管意味着，在监管规范体系中，规则居于主导地位并作为主要的监管依据，原则的意义仅在于昭示监管目标。

从总体而言，金融监管法律体系主要是由原则（principles）、规则（rules）和指引（guidance）等各类规范共同构成。原则较为抽象，并未规定具体的权利义务，通过比较宽泛的定标准如“公平”“合理”等规范金融机构的行为。规则是以抽象的原则为基础，有针对地具体化各项权利义务。指引比规则更进一步，在实际操作层面，对原则和规则进行细化的解释、说明，减少这二者的不确定。

英国从2005年开始，对原有的金融监管模式进行了改革，推行以原则为基础的监管模式（principles-based regulation）相比而言，原则监管作为金融监管的法律原则，其优越在于：更具灵活和适应，更能激发金融机构管理层的积极和创造。要贯彻原则监管，首要的要求是理顺原则和规则的关系，坚持原则的主导地位，所制定的规则不得与原则相冲突。而作为金融监管法律体系重要组成部分的规则也不应被束之高阁。

（二）依法监管原则

任何领域的监管无疑也要限定在法律的框架内。因此，金融监管必须以法律为依据，尤其是在泛资产管理的背景下，资产管理行业情况复杂，很多经营行为的合规与否未有明确法律规定，更应依法监管，避免出现监管空白或者不当监管的情形。

一方面，对监管者要明确授权，明晰监管与市场的界限，借助行业协会的力量，加强行业自律，建立和发展良好的监管合作关系。监管合作要求在监管双方之间建立畅通的交流机制以应对金融市场不断发生的变化。充足的信息是监管机构了解金融机构经营活动合规的重要渠道，也是金融机构高管层决策时的重要参考。

另一方面，要加强对监管者权力的制约，完善对其法律责任的规定。监管者权力法定是完善法律责任的前提，而对监管者权力的有效制约是完善法律责任的必然要求。首先，需要有严格制定的金融监管法律作为依法监管的前提，包括金融监管的实体法律和程序法律。其次，金融监管机构的各项行为，从决策到执行，从调整到评估，其步骤和环节都应严格遵守法律规定。再次，金融监管主体的监管行为应受到来自内部和外部的双重监督。最后，被监管主体（主要是金融机构）的合法权益若因监管主体的监管行为受到侵害，应保障其权利得到包括行政救济和司法救济救济在内的救济。

（三）协调监管原则

我国目前“一行三会”的金融监管框架充分考虑了银行、保险和证券分业经营的格局，但是，随着全球范围内金融业混业经营趋势对我国金融业的影响，银行、保险、证券也出现了互相渗透、共同发展的趋势。与之相适应，我国金融监管部门之间的沟通协调日益频繁。但在多头监管之下，监管过度、监管真空与监管冲突依然在一定范围内不同程度地存在[8]。虽然存在相关的文件、政策，意在协调一行三会各监管机构之间的分工合作，但在实践中效果却并不尽如人意。如在2004年，银监会、、保监会的《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》，其在信息共享的激励、约束以及合作协调的强制方面有所欠缺，未能从根本上解决政出多门的困境。泛资产管理时代，资产管理主体的多元化，资产管理市场的统一化，投资业务领域的不断融合，亟须有统一的标准规范资产管理方面的经营行为。

一、维护货币政策原则

金融是现代经济的核心，其对国民经济的总量控制和经济结构优化具有灵敏、有效的调节作用。运用金融手段，借助货币市场、资本市场和外汇市场，国家可以通过控制信用货币的供应量，间接控制社会总需求，从而实现国家宏观调控的总体目标。因此，建立和完善以中央银行为中心的金融宏观调控体系至关重要。在整个金融宏观调控体系中，制定和实施货币政策，是中央银行完成其任务和实现其调控职能的核心所在。货币政策不是对单个银行或某一经济部门采取的具体经济政策，而是一种总量调节和结构调节相结合，并以总量调节为主的经济政策，其涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率以及金融市场等诸多宏观经济指标，并通过对这些指标的调节和控制进而影响社会总需求与社会总供给。自20世纪30年代以来，货币政策成为各国中央银行对宏观经济进行调节的重要手段，在社会经济中开始扮演“制动器”的角色，并与其他发挥驱动作用的宏观经济政策相互牵制，从而保证经济持续、稳定、协调发展，为国民经济的发展创造良好的货币金融环境。货币政策的实质，是正确处理经济发展和货币稳定的关系，使国民经济的有关指标通过货币机制的调控服从和服务于国民经济政策，并成为国民经济政策的重要组成部分。货币政策在国家金融宏观调控体系中居于举足轻重的地位，其内容相当丰富，按照其运行机制，一般将其分为货币政策目标、货币政策工具、货币政策传导机制和货币政策效应等。为了保证货币的合理发行，保持人民币的币值基本稳定，就要从货币市场、资本市场和外汇市场等金融市场入手，使各种金融业务活动和金融监管活动朝着稳定货币并以此促进经济增长的目标发展。

因此，金融法应将维护货币政策确定为自己的基本原则之一，这样做的目的在于区别货币政策与宏观调控两个概念，并进一步明确二者之间的关系，确保政府有效转变其管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。坚持这一原则，就要坚持稳定货币，抑制通胀，优化结构，发展经济，通过制定和实施稳健的货币政策，使国民经济的发展与客观经济规律的基本要求一致起来，使货币政策在金融法的保障下在各种金融活动中得到积极有效的贯彻和实施，进而实现国家的社会经济规划目标。

二、安全流动效益原则

以商业银行为例，我国《商业银行法》第四条第一款规定，“商业银行以安全、流动、效益为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。”由该立法规定和立法精神看，各商业银行的经营宗旨就是围绕维护银行资金运行的安全、流动和效益而展开，银行资金的安全和效益不仅仅是银行的立足之本，同时也是存款人和贷款人的利益重心。应该看到，除商业银行之外，证券公司、保险公司、信托投资公司和财务公司等其他金融机构，其业务经营也同样把资金（或金融资产）的安全、流动和效益作为根本宗旨，这在货币、有价证券、金融衍生工具等金融资产的经营和金融服务的市场化中都可以获得证明。如证券上市制度，其目的就是赋予证券更强的流动。从这一宗旨的含义看，安全着重强调金融机构旨在追求业务经营的长期稳定和免遭风险损失；效益则突出反映了金融机构同样要追求盈利和经济效益的企业质，盈利是所有企业经营的首要目的，当然也是终极目的；流动关注的则是资金或金融资产的周转速度和频率，它和安全和效益显然不无关系。实际上，安全、流动和效益三者共同构成了一个矛盾的统一体，其相互之间既会发生冲突，又可以协调统一并进而形成有效的平衡。流动既保障安全，又以效益为物质基础，效益则以安全和流动为实现前提。细言之，流动是金融资产发现市场、在市场上寻求最有效利用机会的现实要求。可以说，流通是金融市场的使命，流动是金融市场的本质。金融资产的流动是连接其安全和效益的纽带，是实现其安全和效益的手段和工具。金融法律制度的设计必然以保障市场流动为其前提和目标，从而最终实现金融市场存在的资金融通价值。金融法通过规定具体的资产负债比例管理制度、利率制度、汇率制度、存贷款制度以及结算制度、保证金制度等充分保证金融资产的安全、流动和效益的平衡和实现。

因此，应该把金融资产的安全、流动和效益也确立为金融法的一项基本原则，强调资金和其他金融资产利用的安全、流动和效益。这是在尊重市场机制的前提下，从社会整体利益出发，防范系统、区域金融风险和化解金融危机，维护金融业稳健发展的内在要求，是当前金融业竞争加剧、投机升温、市场波动和管制放松下克服金融业脆弱的治本之计。坚持这一原则，就是要在保障金融资产安全的前提下，提高金融资产的周转速度，增强金融资产的使用效益，使一切金融机构的金融活动都认真贯彻这一原则，严格各项管理制度和监督检查制度，促进金融业的健康发展。

三、利益平衡优化原则

在金融法律关系中，不同利益的存在是客观的，单纯、一味地强调保护投资者利益或者客户利益会有失偏颇。笔者认为，在金融法中应当集中体现出对各方利益的平衡协调思想，把利益平衡优化确立为金融法的基本原则之一。金融市场的发展既离不开个人以及工商企业等投资者的积极参与，也离不开银行、证券公司等金融机构的用心经营，更离不开国家和社会的扶持与协调。投资者的利益固然重要，但对投资者利益的保护不能以损害金融机构利益为代价，同样，对金融机构的利益保护也不能以牺牲社会整体利益为代价。例如，证券法律制度建立的初衷是以克服证券市场中的欺诈、误导、过度投机和市场操纵为基本目标，保护投资者利益是题中应有之意。但是，证券法律制度除了保护投资人利益之外，其终极目标则是保证证券市场运行的顺畅，保证证券流通的顺利进行，这与上市公司、证券公司等证券市场主体的利益和国家的利益同样有着重要关系。国家通过公权力的介入而干预证券市场时，显然不能因为过分强调投资人的利益和安全而牺牲上市公司的利益，削弱证券市场上市证券的流通，否则就会阻滞证券市场的发育。金融市场投资者和筹资者的利益关系是冲突的。作为投资者，总是希望使自己的投资在安全条件下获得尽可能高的收益，但实际上两者一般不可兼得，高收益总有高风险相伴；作为筹资者则相反，他们总希望自己在能顺利筹措到资金的情况下，尽可能地降低筹资成本，同时也尽可能地把筹资风险转嫁给投资者。金融市场供求双方在资金流通中的利益矛盾是客观的，能协调这种利益矛盾的金融市场才是有效的。金融法应以“调解人”的角色出现，为双方设定合理的私权益分配，补充双方的意思表示，明确双方权利义务，使双方磋商谈判的交易成本得以降低，或者降低法律救济成本，通过快捷地解决投资而使资本流通恢复正常。

在金融法中，各方利益的平衡优化说起来简单，实际做起来并非那么容易。平衡优化并不否定对投资者利益的保护，然而，保护投资者利益并不能代替利益平衡优化。实际上，利益平衡优化原则只是一种价值体现，其旨在消弭个体追求私人利益所生之流弊，这是由金融法的社会和公私交融本身所决定的。在我国金融法中，商业银行接管制度、信息披露制度、证券交易禁止欺诈客户制度以及内幕交易制度等都是该原则的具体表现。该原则作为一种金融法律规范，在多数情况下未必在具体的金融法律关系或金融执法中直接适用，而是作为金融管理、金融执法与司法活动所遵循的一个根本理念或宏观标准，它要求有关机关在履行其职责时要仔细权衡利弊，而不是机械地理解法条而做出有违实质正义和社会利益的决定或裁判来。

四、有效监管原则

关键词：金融机构，综合经营，监管协调

中图分类号：F832.0 文献标识码：B 文章编号：1006-1770(2005)11-003-03

一、我国金融机构综合经营的特征

我国目前金融机构的综合经营或者被人称为的“混业经营”，在我国现实生活中已大量存在，而且形式繁多，各式各样，但归纳起来主要有三类。

一是通过成立金融控股公司或金融集团，持有多个金融机构股权，达到综合经营或“混业经营”。如中信、光大、平安集团，这些集团分别相对控股与绝对控股银行、证券、保险、基金、期货、信托等金融机构。也有实业公司投资金融业形成的金融集团，如山东电力集团和国家开发投资公司等。

这些综合经营或称为“混业经营”，并不是直接意义上的混业经营，即银行直接经营保险，实业企业直接经营金融业务，而是通过股权的持有，通过跨行业投资间接实现综合经营或“混业经营”。

二是各类金融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售功能上的综合经营。即金融机构之间相互销售金融产品，如银行销售基金、保险产品，证券公司销售基金。或者是一集团内不同金融机构统一网页，共同营销产品。一些金融集团实现集团内金融机构数据的集中与统一处理。

三是各类金融机构共同竞争同一类质的资产管理业务。目前各类金融机构出于各种原因或压力，已纷纷将资产管理业务作为业务发展重点之一，如银行的理财业务，证券公司的定向资产管理业务与集合资产管理业务，保险公司的分红保险、投资联结保险，信托公司各式各样的信托计划，基金管理公司的各类证券投资基金以及拟推出的客户委托投资计划等。虽然这些业务名称各不相同，具体操作上因各监管部门监管方式不一而导致业务方式不尽一样，但这些行为体现的都是“信托”原则，实现的都是相同的“代客理财”功能。从这一点讲，在这类业务方面，中国各类金融机构已真正实现了综合经营或混业经营。

二、我国金融机构综合经营的风险分析

1、资产管理市场严重混乱状况有所收敛，但未根本扭转

当前，我国各类金融机构均已开展形式各异的资产管理业务，鉴于近几年实践中的惨痛教训，一些监管部门在监管理念与政策上已有所调整，正在渐趋统一，但从总体上看，各监管部门在资产管理业务监管上，在法律依据、监管政策上仍协调不够，不尽相同。例如，在是否可以异地开展业务，委托理财的最低投资金额，最低收益保证，委托理财的人数限制、委托财产的单独设账、第三方托管等方面存在差异，仍存在严重的风险隐患。而且不同金融机构开展同一的资产管理业务，受到宽严程度并不相同的监管约束，出现严重的不公平竞争。

2、金融机构间关联交易增多，出现严重的风险传递现象

综合经营的最大优势在于发挥协同效应，最大风险是如何防范不正当的关联交易引发的风险传递。目前随着金融集团的建立，金融机构之间以及与股东之间的关联交易逐步增多。由于我国目前对金融控股集团防范风险的防火墙制度尚未系统建立，随着金融机构之间业务联系的密切，关联交易自然增多，风险传递问题日益严重。如曾一度对证券公司的委托理财监管不力，导致证券公司挪用客户委托理财资金，已造成百亿元的资金亏损，形成了系统风险。由于监管层面始终缺乏对金融集团的协调监管，造成德隆系等实业集团下巨额风险损失的产生，又进而传递到金融机构。

3、外资金融集团对我国金融机构综合经营的影响

目前，有部分综合的海外金融集团已通过各种渠道分别进入我国的保险、证券、银行等金融领域，甚至实业投资领域，对我国分业经营政策带来冲击。例如汇丰集团在银行业，拥有上海银行8%的股权，拥有福建亚洲商业银行27%的股份，拥有交通银行19.9%的股权。在保险业，拥有平安保险19.9%的股权，拥有北京汇丰保险经纪有限公司24.9%的股权。在基金管理业，汇丰与山西信托投资公司成立合资基金管理公司，汇丰占股33%。几乎所有的持股比例分别看，都已达到我国对外资股东持股比例的上限，合计看已超过我国的有关规定。中资各类金融机构普遍反映，我国国内金融机构实行分业经营，但在华的外资金融机构背后大多是金融集团，他们拥有人才、数据及部分业务实质的混业经营。在我国目前监管部门缺乏对综合经营监管约束的背景下，具有综合经营优势的国外大金融集团大举入境，不仅对中国金融机构的经营形成巨大压力，而且本身的风险不能低估。

三、金融监管协调制度的建设

目前我国现实经济生活中已经存在大量金融机构综合经营的巨额风险。只是当单个金融机构出事，基于分别监管的原则，分别处置风险，无人统计与计算因集团控股导致的总体风险量、风险的相互传递量。因此，当务之急，在我国目前根本改变分业经营、分业监管原则条件还不充分成熟条件下，要尽快建立对金融集团控股的有效监管措施，和建立适合我国目前状况的金融监管协调机制。根据我国金融机构目前综合经营现状和金融市场的进一步发展趋势，当前总的监管思路应该是：“在坚持分业监管原则的同时，实现部分业务逐步向功能综合监管的过渡”。

为此，首先应明确对于目前银行、证券、保险机构的三大传统基本业务，各类金融机构仍应严格遵守“分业经营”的原则。虽然我国已经出现金融控股以及金融机构之间的相互投资，但这仍然还仅限于股权投资，是一种跨行业的投资，并不是严格意义上的三大业务的融合与混业，因此，分业监管仍能基本适应当前我国金融业的发展需求。其次，从国际经验看，加强行业监管是综合监管的基础。我国目前金融监管的能力仍然较低，有必要坚持一个时期的分业监管，从而进一步提高监管部门对各行业的监管能力。第三，目前中国金融机构的综合经营主要体现为金融集团控股下的间接综合经营和三大传统金融业务之外的资产管理业务。此两大特征不仅是中国金融业发展与深化的必然，而且也是当前尽快解决中国金融机构经营压力，提升民族金融业竞争力的急迫需求。因此，有关部门应顺应这个发展趋势，在风险可控的前提下，鼓励金融机构创新，通过渐进方式逐步实现综合经营。与此相对应，我国的金融监管制度安排也应作出相应的调整。在坚持分业监管的前提下，视金融业务发展，局部择机走向功能综合监管。

1、制定对金融控股集团监管的相关制度

我国金融业近几年的教训表明，尽管金融控股集团实现的只是间接综合经营，但大量金融风险的产生往往是因为政府疏于对金融控股集团层面的关注与监管。为此，应尽快制定对金融控股集团的监管制度，明确监管主体与监管内容。考虑到外资金融集团综合经营对我国金融系统可能产生的影响，不论母公司（控股公司）的注册地是否在中国境内，只要是实质控制中国境内两类不同金融机构以上的境外机构，就应认定是金融控股集团，要求单独成立金融控股公司，除对其属下单个金融机构进行分业监管外，还需对金融控股集团进行监管。今后，为降低金融控股集团内股权不透明造成的风险，要求其采取一定的措施保证其股权结构简单、透明。如果仅仅控有两个金融机构但尚未达到实质控制，由监管机构确定是否必须单独设立金融控股集团

一般来说，银行发生危机，对一国金融体系的损害最大，为此各国对银行的监管最为严厉，对金融控股集团的监管，也是重点防止银行体系遭受不必要的危险。有鉴于此，金融控股集团监管主体的选择可遵循以下原则：只要金融控股集团内拥有银行，不论是否实质控制，都由银监会作为该金融控股集团的监管主体；如果金融控股集团不拥有银行，则根据集团主要资产的质，确定主监管者，由或保监会担任监管主体。

在具体监管操作上，金融控股集团的监管主体不对金融控股集团内单个金融机构进行监管（原监管机构负责监管的金融机构除外），但必须对金融控股集团进行并表监管，重点监控金融控股集团的资本充足率、风险集中度和关联交易。

2、对当前蓬勃发展的各类金融机构资产管理业务，应尽快统一游戏规则

鉴于我国各金融机构都已经从事并相互大规模竞争同一的资产管理业务，这些业务的运行机制、监管思路也大致相同，但法律依据、监管政策又不完全一致。为此，对这类业务可先实现功能的综合监管。可由国务院协调，人民银行、银监会、、保监会共同出台《金融机构开展资产管理业务管理办法》（简称《管理办法》），统一游戏规则，防范金融风险。《管理办法》应依据信托的基本原理对这些资产管理业务进行规范。各监管部门根据所管辖金融机构开展资产管理的特征，在《管理办法》的基础上，可出台具体的管理细则。

3、尽快建立分层次的监管协调平台

当前有关监管部门已经建立的协调平台，一是从关闭金融机构需求出发而设立的，二是更多地侧重于信息交流的联系会议制度。但是，如上所述，随着金融机构各种综合经营业务的拓展，与分业监管的矛盾将日益突出，为防止金融监管制度出现阶段的不适应金融业发展的问题出现，有必要确立具有长效的分层次的监管协调制度，以确保分业监管向功能综合监管的逐步过渡。

（1）建立金融危机处置协调机制。

当发生金融危机或重大金融突发事件时，对金融危机或突发事件实施有效及时的“危机管理”。金融机构综合经营后，大量的风险通过金融集团内对冲分散后，有时可表现为金融集团经营更加稳定。但一旦风险爆发，其突然、破坏又往往比未实现综合经营更为严重。为了应对这种突发、巨大的金融危机，有必要在国务院层面建立金融危机处置协调机制。可由人民银行、财政部、银监会、、保监会参加，必要时公、检、法、宣传部等部门共同参与，建立金融危机处置协调小组，处置突发的金融危机。眼下主要负责处置历史积累的高风险金融机构问题。

（2）建立金融业务、产品创新协调机制。

通过渐进方式推进金融机构的综合经营，必然涉及大量突破原有法律、法规和规章的金融业务和金融产品的创新。为了支持金融机构的创新，同时协调各监管部门在业务、产品创新方面的监管，有必要建立业务、产品创新协调机制。如目前各类金融机构均开展的功能相同且不涉及三大传统业务的资产管理业务，可由国务院协调，人民银行、银监会、、保监会参加，及时会商，共同制定基本管理原则，以国务院法规形式颁布。各相关部门可根据此法规制定具体细则。对于突破重律的业务、产品创新，报国务院审后由人大审议。

关键词 金融创新 横向规制 功能监管 原则导向监管 金融消费者

作者刘迎霜，上海社会科学院法学研究所副研究员。（上海 200020）

一、次贷危机：金融创新惹的祸

2008年金融危机被称为次贷危机，是与次贷住房抵押贷款相伴，因次级住房抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡而引起的风暴。其最初是以次级抵押债券市场动荡的形式出现的，影响范围很有限。随着次贷危机的深入，一些商业银行开始减持次贷有价证券，其财务状况不断恶化，直至出现净亏损。受一些商业银行亏损影响，银行业普遍提高企业和消费者放贷标准和贷款条件，市场上信贷迅速紧缩并开始困扰实体经济部门。至此，次贷危机完成了向信用危机的传递。市场信贷紧缩出现在短期资金市场，不仅导致货币市场基金的机构投资者面临陡然增大的资金赎回压力，流动出现紧缺，货币市场总市值萎缩，而且还加剧了业已存在的借款人房贷违约现象，并波及经营债券保险及信用违约担保产品的保险商，导致其融资成本升高，债权人相继要求其追加债务担保。由美国次贷市场危机引发的全球金融危机在影响商业信用市场和保险市场之外，还波及公司债券市场、商业票据市场、股票市场、汽车融资市场等其他金融市场，形成系统和全面的金融危机。①由次贷危机形成及其传导直到爆发全面的金融危机，“金融创新”都起到了“至关重要”的作用。②此次危机的根源表面上看是美国利率提高和房地产景气下降,但上述分析表明金融创新与危机产生和传导密切相关,包括信贷市场基础产品创新(次级按揭)和资本市场衍生品创新(MBS、CDO和CDS等),前者导致了金融体系信用风险承担总量的增加,后者导致了信用风险由信贷领域转移到资本市场,进而传导到更加广泛的投资者。由此可见,风险承担和转移成为现代金融创新的核心内容,而这有可能加大系统风险和金融危机的传染效应。可以说，过于激进的金融创新是此次次贷危机爆发、传导、扩大的重要动因。

从美国次贷危机前的金融创新及其带来的危害，我们可以看到，现代金融创新，带来了金融领域的深刻变革：首先是，金融创新改变了金融体系的构成，非银行金融机构在现代金融市场中发挥举足轻重的作用，综合金融、集团金融开始出现，金融市场界限模糊甚至消失、不同金融产品融合，金融证券化手段被广泛应用，这样，由于创新产品的复杂、链条的间接、预期的不确定以及信息的不对称，导致了信用的脆弱和无效。其次是，金融创新是金融机构、监管部门和投资者之间的三方博弈。③对于金融机构而言，追求利润的最大化是其本质，这种欲望会逾越合理的界线而变成贪婪，因此金融创新的出现甚至是以规避监管为目的，使道德风险失去了有效的制度控制。同时，金融机构追求利润最大化的同时，伴随着对金融消费者的掠夺和欺诈。

美国次贷危机引发的全球金融危机从直接原因来看，是市场参与主体出于自利动机所从事的过度金融创新，但从根本原因来看是监管出现了问题。美国总统布什也承认：“过时的监管机制和金融系统风险管理的疏漏是导致危机的重要原因”。④中国作为已开放金融市场的WTO成员国和GDP总量列全球第二位的新兴市场经济国家,在本次金融危机中相较于其他发达国家的损失要小,除了总理强调的中国经济基本面良好的因素外,以政府监管为主导的中国式金融监管模式也起到了相当强的抵御作用。然而，在金融创新成为当代金融发展的主旋律之一时，我们也应从此次金融危机的成因及其传导，看到金融创新对金融监管法制的挑战，思考金融危机为什么没有在英、日等金融发达国家爆发，对他们的影响也是有限？世界各国（尤其是危机发源地美国）经过次贷危机洗礼后是如何采取应对之策，以此来思考我国金融监管法制变革趋向，未雨绸缪。

二、金融商品横向规制――《金融服务法》

从20世纪60年代起，全球掀起了旨在摆脱金融压抑的金融创新浪潮。证券化在八十年代之后得到了迅速发展，金融衍生市场也日益成熟彰显影响力。不断的金融创新，使原来分属银行、证券、保险行业的金融服务或金融产品出现某种程度的交融。现在金融控股公司已经逐渐成为金融机构的主导形式，其内部隔离机制虽可限制信息和资金的内部流动，却难以清晰展现分业经营的特点。金融业混业的趋势至为明显。基于金融市场的这种变化，21世纪以来，英德日韩等国金融法制出现了从纵向金融行业规制到横向金融商品规制的发展趋势。这些国家重新整理和改编原有的多部与金融市场、资本市场相关的法律,将传统银行、保险、证券、信托等金融投资业整合在一部法律中,即金融法制出现了从以往的纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势。⑤

但是，美国并没有针对金融创新浪潮带来的金融行业经营特点的变化，制定全国统一的金融服务法，一直坚持自20世纪30年代就着力发展的证券法体系。并且美国国会于2000年通过了《商品期货现代化法》，彻底解除了对包括信用违约掉期在内的金融衍生产品的规制和监管。⑥次贷危机的起因是资产证券化产品，它们是以商业银行传统的信贷资产作为基础资产的，而证券化之后其影响范围却远远超过了传统的商业银行领域。贷款资产证券化构成了次贷危机转化为全面金融危机的传送带。金融创新使得各种金融机构原有的分工限制日益模糊、交叉，职责难以区分和控制，不受旧的信用体系的约束。原有的按行业规制的监管法规，在混业经营格局下，存在监管漏洞。银行业监管法规不能顾及证券公司（如Beae Stearns），证券监管法规只能保护证券持有人，而不能保护其它债权人（如Beae Stearns的贷款人），保险监管法规不能保护非保险公司的掉期对手（swap counterparties）（如AIGFP和他的客户）⑦。可以说，在金融创新浪潮的冲击下，美国按行业纵向立法的金融监管法力不从心，漏洞百出，导致此次金融危机的爆发。同样作为世界主要经济体和金融中心的英国和日本却都没有在此次金融危机中“元气大伤”。⑧美国政府也认识到次贷危机爆发的重要肇因就是对不断创新的金融产品缺乏有效监管，而缺乏有效监管的原因主要是各监管机构的纵向割据造成的。美国的金融混业综合监管和金融商品的横向统一规制已经落后于欧洲和亚洲一些国家了。⑨

金融资本市场无法抗拒的潮流是金融业混业经营的大格局下金融创新产品的多样化，这也是我国金融市场发展的基本走向。将金融产品简单地划分为银行产品、证券产品、保险产品或信托产品的做法无确反映现代金融实践，必然要出现法律管制脱节的现象――监管真空、监管重叠。我国应该学习英、德、日、韩等国从纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势,把大部分金融商品进行一揽子、统合的规范,构建一个横向化、整体覆盖金融服务的金融商品交易、金融统合法律体系。对于我国来说,改革现有的金融法律制度已迫在眉睫。应在修改或废除现有的银行法、保险法、信托法、证券法、投资基金法的基础上,制定一部综合的《金融服务法》。

因此，金融立法由现行的商品类、金融业者规制转换成对“经济实质相同的金融功能”进行“统一规制”的功能规制，出台我国的《金融服务法》将是我国金融法的一大变革趋势。

三、从机构监管到功能监管

作为20世纪70年代以来金融自由化的结果，混业经营成为主要经济体金融业和国际金融业发展的主导模式和趋势。⑩发达国家的金融业各行业部门之间界线日益模糊，跨行业经营的大型金融集团出现。金融创新改变了金融监管的基础和条件，功能监管应运而生。功能监管针对混业经营下金融业务交叉的趋势,强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管,这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险。自1999年《金融服务现代化法案》以来，美国联邦政府努力推行“机构监管”向“功能监管”模式的转变。然而在哥伦比亚大学证券法、金融法名家John Coffee教授看来，美国并没有做到功能监管。B11这其中一个重要原因是，美国长期以来形成的监管割据局面难破，既有的监管势力不可能轻易放弃监管权力，同时还想扩大监管范围。《金融服务现代化法案》并不是一个完全推崇功能监管的制度文件，而是既有机构监管者们相互斗争和妥协的成果。

美国危机前的监管模式被称为双重多头监管，所谓“双重”即指金融机构既有基于联邦法设立的监管机构，又有基于各州法设立的监管机构；所谓“多头”即指多个部门负责监管职能，如美联储、财政部、储蓄管理局、证券交易委员会等机构。在双重多头监管模式下，金融监管的机构竟达115个。B12这些监管机构自1933年《证券法》、《银行法》以来已经划定势力范围，功能监管仅仅是势力扩张的借口和手段，为的是将手伸向混业经营的金融机构，造成的结果却是监管重叠，徒增金融机构的经营成本。如果建立一套完整功能监管体系，那按照美国现实情况的必然逻辑是：有关证券发行、销售等业务的监管应当完全由SEC执法；有关金融机构审慎监管则完全由银行监管者执法。以银行销售政府债券行为为例，按照功能监管的理念，银行发行或销售证券的行为应当受到证券交易监管部门的监管，即SEC履行监管职责。B13但是，根据《金融服务现代化法案》，银行销售政府证券的行为由银行监管者负责监管，SEC无权对该等行为监督执法。B14这说明，《金融服务现代化法案》并非就是全然的功能监管理念的立法。B15银行监管当局与证券监管当局的权力之争从未停止，各监管机构的监管区域仍然是相对隔离的。各监管机构之间对于监管的内容不易实现无缝对接。而对作为商事个体的金融企业来说，在利益驱动下，努力寻找到监管真空是其本能的反应，这在现实中不断可以找到实例：如CDO(债务担保证券)、CDS(信用违约掉期)这样的金融衍生产品,到底该由美联储、储蓄管理局,还是证券交易委员会来管没有明确,B16同时，由于此类金融产品的交易结构过于复杂，各监管机构唯恐沾上监管责任，纷纷退避三舍，以至于临事缺乏监管者，最终使得没有一家机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险。以至于没有谁去管。此次美国金融危机暴露出的对投资银行审慎规制和监管的缺失，显示出机构监管理念在金融创新面前的重大缺陷。B17

我国金融业正在向混业经营方向发展。在我国现行“一行三会”的金融监管体系之下,各监管部门的职责划分仍以机构监管理念为标准,对不同金融机构从事的金融业务由不同的监管部门负责监管。我国现行的金融监管体系之所以还能适应金融监管的需求,主要是因为我国的金融创新步伐和程度较之美国有很大的差距,现行的金融监管模式的缺陷并没有充分暴露。然而,伴随我国混业经营的开展和我国金融市场的发展与成熟,金融创新的步伐必将不断加快，机构监管模式的缺陷也将不断显现。因此，我们必须及时树立功能监管理念并建立功能监管模式,才能保证监管的全面和有效,防止监管真空的出现。因此，改革现有监管部门的设置是我国今后实现功能监管的重要保障。

我国是当今世界上唯一实行分业经营的大国。从分业经营走向混业经营,从机构监管走向功能监管,是我国金融业和金融法制发展的必然方向。

四、从规则导向到原则导向

规则导向监管是指金融监管立法中规则居于主导地位，是监管机构对金融业实施监管的主要依据。金融监管机构通过各种具体的规则为监管对象设定明确的权利义务并以此保障各种金融业务健康运营。原则导向监管是指法律规范中，强调具有模糊、抽象，并体现了一定价值维度的原则的作用。原则导向监管侧重于用一些基本原则来设定被监管机构开展业务必须遵循的标准。与“规则”相比，“原则”具有高度的一般，包含了一些定的而非定量的条款，可灵活满足变化迅速的行业的要求。“原则”具有明确目的，表达了规章背后的原因，可以被广泛地运用到各种情况中。“原则”大部分是行为标准，关注的是机构或个人开展和组织业务时需要具备的品质，以及它们对待客户和处理利益冲突时的公平。

原则导向监管使监管者以更有效率和效果的方式，按照成本效益的原则对结果进行监管。在许多环境中，原则导向的监管立法可以使各类金融机构的高层管理人员、董事会以及股东的经济和商业利益更有效地结合起来。商业目标和监管目标的融合将带来更具有竞争力和创新能力的市场。具体来说，原则导向的监管方式与规则导向的监管方式相比较，具有这些优点：（1）原则给予被监管机构和监管者一定的灵活度，因此能促进业务模式、产品、战略和内部流程的创新；原则对市场创新和发展的适应强，使监管要求更具“持久”；（2）原则导向能够重塑金融监管法的人文精神，促进监管合作，提高监管效率。在规则导向监管方式下，监管机构与监管对象之间是命令与服从的关系,监管对象在监管程序中没有相应的角色。在原则导向监管模式下,监管机构与监管对象之间是服务与合作的关系,监管机构通过原则清楚地表明监管目标,确保原则在适用过程中的可预见；监管对象则通过自我约束,建立并实施相应的风险管理和内部控制政策、程序,确保其经营活动实质地达到监管目标的要求。可见，原则导向监管强调监管对象的主动参与，并以其内部管理活动为基础。有学者认为，原则导向监管模式是一种相互依存的公私结合机制。B18（3）原则导向监管的目的强，聚焦于原则背后的监管目标而不是仅仅盯住详细的条款和规则。尤其是在监管面临不确定的时候，原则往往能起到指导作用。

2003年，英国金融服务局（the Financial Services Authority,简缩为FSA）率先将“原则中心主义”应用于其金融监管方式立法中。采用“原则中心主义”的监管立法使近年来英国的金融体系和监管环境得到很大的改善，并逐渐成为其独特优势而受到全球金融业的关注。2005年，国际上大额的初次公开发行股票（the largest international Initial Public Offerings）在伦敦证券交易所上市的数量首次远远超过纽约证券交易所。B192007年4月，FSA发起了“MPBR 行动”（More Principles-Based Regulation Initiative），标志着英国金融监管当局原则监管理念的进一步升级。“原则导向监管意味着更多地依赖原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到我们所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则。”B20原则导向的金融监管也帮助英国有效抵御了这次金融危机的冲击，其证券市场受到的影响在欧洲国家中最小。正如英国金融服务局的一位官员海克特・桑特（Hector Sants）所言：“具体的监管规则无法真正解决那些根本问题……在危机时期，正是‘原则中心主义’下的证券监管引领我们走出泥潭。”B21

美国的金融监管立法一向奉行规则导向。因为美国市场中的专业人士们偏好“边界明确的规则”。这种规则体系要求明确说明什么是准许的，什么是不准的。美国的1933年《银行法》、1934年《证券交易法》、1940年《投资公司法》、1968年《威廉斯法》等，形成了较为完整的金融监管法律规范体系。在金融产品较为单一、易于掌控和驾驭的时代，规则导向监管能有效地防范金融风险。以2002年《萨班斯－奥克斯利法》的出台为标志，规则导向监管在美国得到了进一步强化。美国的监管者也喜欢明确的规则，因为这样的规则容易执行。金融市场是不断变化的，持续的创新和不断开发新产品是金融服务行业获得利润的重要方式。监管者必须对市场的变化作出迅速的反应。而以详细规则为主的监管方法显然是无法满足这一要求的。因为任何一套详细规则都不可能及时适应变化的市场环境和实务。然而,面对金融业瞬息万变、日益复杂的风险状况,美国却墨守成规,没有及时对规则导向金融监管模式进行调整。在此次由美国次贷危机演化而来的金融危机中，规则导向监管模式刚有余、弹不足的弱点暴露无遗。

次贷危机发生之后，美国财政部对其监管体制进行反思。2008年3月31日，美国财政部的《现代化金融监管架构蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）宣称“一个全新的目标导向的监管框架”，其本质上是采用了原则导向监管的理念和做法，即根据市场的发展变化来调整监管资源，增加与市场的有效沟通。B22

金融业创新永无止境，我们需要的并不是更多的监管，而是需要更好的监管方法。原则导向监管要比规则导向监管更有利于创新和新产品的开发，也更加持久和更具有适应。尽管英国在次贷危机中发生了北岩银行危机，FSA也承认他们的监管存在失察，但英国不会偏离正在致力于建设的原则导向监管立法，坚信基于概要规则、关注结果的、更多原则导向的监管，是应对复杂金融创新活动，支持有效率的金融市场科学创新所必须的。

长期以来，金融业在我国受到了严格管制，现行金融监管立法更接近于“规则中心主义”模式。监管规范体系庞杂，偏重于规范监管对象的具体业务流程，对监管目标的表达不充分，监管合规的评价标准过于机械。虽然我国的金融立法中原则的监管规范并不鲜见，但其作用仅限于表明具体监管制度的立法宗旨和基本要求。显然，在我国现行监管规范体系下，监管对象承担了较高的合规成本，其创新能力受到了不应有的束缚。同时，在金融创新的趋动下，又会留下监管真空。然而，我国的金融市场与国外发达金融市场及其监管演进路径不同，带有明显的新兴市场和转轨经济的特征：金融系统根植于政府行政体系之中，政府承担了培育和监管市场的多重功能，缺乏由市民社会自然生发而出的以充分竞争和自由选择为基础的自律监管体系，市场化约束的力量还比较薄弱。因此，从我国的金融监管体制及其有关实践来看，我国目前尚不具备全面推行以原则导向的监管模式。

但是，在这样一个倡导创新的时代，在一个充满变化的金融市场，“原则”可能更为持久。这是我国金融监管法制所必须考虑的。

五、由经营者为中心到以消费者保护为中心

早期的金融立法在传统上以维护金融业稳定为主旨，保护“经营者”。20世纪60年代后，消费者保护逐渐进入金融法的视野和金融监管目标体系中，“消费者”也开始取代“经营者”。英国经济学家迈克尔・泰勒（Michael Taylor）提出了著名的“双峰”理论（Twin Peaks），认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。2001年12月1日实施的英国《金融服务和市场法案》明确规定英国金融服务局（FSA）的四项监管目标，其中之一就是“确保消费者得到适当水平的保护”。并且，其于2004年正式启动“公平对待消费者”（Treating Customer Fairly，TCF）项目，使英国成为第一个开展此项目的国家。

然而，从20世纪80年代，美国却盛行反监管浪潮。SEC的工作重心从保护投资者转到保护受其监管的公司和投资银行。“为保护投资者免受金融劫掠者侵害而设的SEC，在某种程度上陷落于保护拥有政治权势的金融劫掠者免受投资者的‘侵扰’”B23。

两相比较英美的做法，华尔街金融大鳄设计出结构复杂的金融衍生产品能够在美国大行其道，也就不足为奇了。可以说，正是美国监管当局忽视金融消费者、投资者的利益，一味鼓励放任金融机构做大做强，不顾风险的创新，甚至以金融的创新欺诈消费者（如高盛在抵押贷款证券上误导消费者）才导致了次贷危机的爆发。B24美国反思次贷危机的成因和危害，认识到强大金融机构对金融消费者的掠夺和政府监管部门对金融消费者保护的不足，危机后金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度。布什政府领导下的财政部在2008年3月的《现代化金融监管架构蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure），将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。B252009年6月奥巴马政府领导下的财政部公布的“金融”即《金融监管改革：一个全新的基础――美国金融监管体制的重构》（Financial Regulatory Reform: A New Foundation），在对美国已有法律和体制在金融消费者保护上存在的弊端进行检讨的基础上,提出美国为了维护金融消费者保护这一金融体系的基石,需要对金融消费者保护实行全面改革，提出成立一个独立的消费金融保护机构（Financial Consumer Coordinating Council）(CFPA)的方案，统一对消费者保护进行监管，减少联邦监管差距，推进相互协调，加强相似产品的监管的相容；同时赋予其规则制定、监管和检查机构遵守法规及行政执行冲突方面的权利。2010年7月21日，奥巴马签署的《2010年华尔街改革和消费者保》（Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009）要求创立消费者金融保护署(CFPA)，以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺条款和欺骗的做法。可以说，关注金融消费者的保护将是美国金融法的一个重大变革。

随着我国“从储蓄向投资转移”的市场导向型金融制度改革的逐步推进，金融商品与服务日益向个人生活渗透和扩展。一个庞大的个人金融服务需求市场正在形成，金融消费的范围与内容不断扩展，金融消费已成为社会成员的一种重要消费活动。如此同时，金融服务领域侵犯消费者权益的情况也日益严重。遍观我国的金融立法，都是以规范金融机构、构建金融机构与金融监管者之间的关系为内容，对金融消费者行为的调适和规范完全交由民商法（主要是合同法）或刑法（违法后承担刑事责任）来完成。将金融消费者保护作为金融监管的重要目标，其理念在于金融业中金融产品和服务的提供者与消费者之间存在极大的信息不对称――金融创新更加深了此种信息不对称，给金融商品提供者利用信息优势欺凌盘剥消费者提供了渠道和机会，而消费者的利益如果得不到应有的保护和保障，则会动摇公众对金融业的信心，危害一国整个金融体系和经济，因此，金融消费者保护是金融体系的一个重要基石。

已经有学者提出，我国可以参考美国立法，在现有的“一行三会”的金融监管架构下，在央行内设置与货币政策委员会序列一致的金融消费者保护委员会，负责制定有关金融消费者保护的法律法规及政策，协调并监督“三会”下设的金融消费者保护部门及相关部门的执法状况。B26

统观未来，随着金融创新的发展，金融监管法以经营者为中心到以消费者保护为中心，、保护消费者和投资者不受以金融创新为名义的金融滥用行为之害将是大势所趋。关注金融消费者的保护将是金融监管法制的一个重大变革。

六、结语

这场肇始于过度金融创新的次贷危机促使各界对金融监管法治状况予以深刻反思。发端于20世纪六七十年代的金融创新对金融业发展带来了前所未有的机遇，但是也因屡屡制造金融危机而给全球金融市场发展蒙上了阴影。B27也许根本原因不在于市场基于营利冲动的金融创新，而在于我们的监管法制。金融创新的发展要求金融监管法制随之发展，包括从结构、体系、内容等各方面的发展。

经过三十年的金融改革，尤其是中国加入世界贸易组织以后，中国的金融市场发展无论是广度还是深度都是改革开放之初的状况所无法比拟的。当前中国金融业面临着从传统赢利模式向现代赢利模式的转变，金融创新成为当代金融发展的主旋律之一，金融衍生产品的发展和金融混业经营的趋势将对我国金融监管模式和金融法制提出新的挑战。此次危机并没有对我国的金融安全和金融体系造成大的影响，我们虽然不必像美国一样“危机立法”，但是在这个创新、开放的时代，我们应该确立以创新为导向的立法指导思想，来构建我国的金融监管法制。一方面要防止僵化的金融监管法规束缚了金融创新的深化，另一方面，要通过次贷危机的教训认识到金融监管法制对金融创新风险的监管和防范的重要作用。

本文讨论的金融商品横向规制、功能监管、原则导向监管、金融消费者保护等域外金融监管已经采取或正在实行的变革，从长远的全球化战略来看，这些也是我们金融监管法制变革的趋向。中国的金融监管模式根植于国内的金融环境，域外的视角提供了经验和教训，需要加上本土的智慧来消化和吸收。可以预见，这些变革在我国的发生和发展并不会很顺利――面对混业经营、金融交叉新产品的滚滚潮流，横向规制和功能监管在我国虽然也是大势所趋，但是学者也发出了“横向监管能走多远”的疑虑。B28而我国现在“一行三会”之上的联席会议制度和金融控股公司的主监管制度作为统一监管、功能监管的初步探索，其实际运行效果差强人意。原则导向监管较规则导向监管对金融创新有更大的包容度，但原则导向监管强调监管对象的主动参与，需要监管机构与监管对象之间应保持透明、密切与合作的监管关系，从我国目前金融监管者的监管经验和被监管者的行业自律等的现实情况来看，我国还并不具备全面推行原则导向监管的现实条件。我国金融消费者权益也经常被金融经营机构侵犯，并且并没有得到监管层的重视。但是次贷危机让我们认识到，欺诈横行的创新市场隐藏的巨大风险，如果不重视金融消费者权益的保护，损害市场信心，一样会导致系统风险爆发，引发金融危机。这为我们现在的金融监管法制开辟了一个新的领域――金融消费者保护。但在这个新领域，我们该如何从立法上重视，在监管实践中面对利益冲突和经营机构的强势地位，监管者如何权衡和偏向等等都是有待探索的。

总之，这些应对金融创新的金融法制变革能否在我国真正实现，如何实现都需要我们进一步分析论证。本文的意义可能更在于“大胆假设”，故题为“变革趋向”，“小心求证”需要我们充满智慧的金融实务工作者来完成，也许前进的道路是蹒跚的，但是我们终将前行。

注释：

①徐克恩、鄂志寰：《美国金融动荡的新发展:从次贷危机到世纪金融危机》，《国际金融研究》2008年第10期。

②关于美国次贷危机爆发的原因，学者给出了很多解释。有代表的观点是：一是美元与黄金脱钩，变成不受约束的货币，二是美国内部经济结构失衡，储蓄率过低；三是货币超发，导致物价上涨或股市、房市价格上涨。参见吴敬琏：《吴敬琏详解美国金融危机》，《湖北日报》2009年1月20日，第009版。笔者认为以吴敬琏为代表的观点揭示了次贷危机的深层原因，但这些深层次的问题都是借着“金融创新”这个载体来危害金融体系的。

③See，Zachary J. Gubler：” The Financial Innovation Process: Theory and Application”,（2011） 36 Del. J. Corp. L. 55。

④新华社记者综述：《布什试图为二十国集团峰会定下基调! 》( 2008 年11 月14 日), 载新华网,http: / /news .省略.com /world/2008.11 /14 / content_ 10357675.htm, 2011-02-16。

⑤英国2000年《金融服务与市场法》涵盖证券市场、期货市场、货币市场、外汇市场。其中的“投资商品”定义包含“存款、保险合同、集合投资计划单位、期权、期货以及预付款合同等”。通过金融变革, 伦敦金融市场的国际地位日益加强。欧盟内部则出现了金融服务区域整合, 欧盟成员国的金融法制也逐渐呈现统一和国际化趋势。德国通过2004年的《投资者保护改善法》对《证券交易法》进行了修改, 导入了新的“金融商品”概念, 对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”作了界定。2006年日本制定并实施《金融商品交易法》,该法将传统规范有价证券、衍生产品、外汇交易、投资信托、证券化产品、产品基金等金融商品的法规统一起来，彻底整顿金融法制。2007年7 月3日, 韩国国会通过了《资本市场整合法》。该法于2009年2月4日正式施行。该法使韩国的金融产业结构三分为“银行业”、“金融投资业”及“保险业”。该法使韩国的《证券交易法》、《期货交易法》、《间接投资资产运营法》、《信托业法》、《韩国证券期货交易法》、有关综合金融公司法律、企业重组投资公司法等多部法律被废止，由《资本市场整合法》统一调整金融投资业。

⑥B17韩龙：《美国金融危机的金融法根源―― 以审慎规制和监管为中心》，《法商研究》2009年第2期。

⑦Charles K. Whitehead，“Reframing Financial Regulation”, （2010）90 B.U.L. Rev. 1.

⑧英国虽然在这次金融危机中遭受损失，但都是外源的。日本除了所持美元国债缩水、少量所购美国次贷证券亏蚀和产品出口受到挤压所受的损失外，其国内的金融资产在海啸的第一波冲击（08年10月）和第二波冲击（09年1-2月）中没有受到任何来自西方狂潮的正面的撕裂、颠覆和吞噬。参见郭锋等：《推动金融体制改革提升金融体系安全》，载《中国证券报》2009年4 月22日。

⑨参见张波：《次贷危机下的美国金融监管体制变革及其启示》，载《金融理论与实践》2008年第12期。

⑩韩龙：《当下国际金融监管法律制度改革的焦点与问题》，《法学家》2010年第5期。

B11〔美〕小约翰・科菲、希拉里・塞尔：《重构美国：财政部有更好的主意吗？》，载吴敬琏主编《比较》，中信出版社2009年版。

B12Eilis Ferran, “Examining the UK’ s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model ”,(2003 )28 Brooklyn Journal of International Law 257。

B13但自1934年《证券交易法》以来，SEC和银行监管者就商业银行是否适用“经纪人和券商”（broker and dealer）的定义一直存有争执，银行业也曾为规避SEC监管将其至。

B14See, The Gramm-Leach-Bliley Act: Sec738.

B15杨惠：《机构监管与功能监管的交错：美国GLB法案的经验》，《财经科学》2007年第5期。

B16王自力：《道德风险与监管缺失：美国金融危机的深层原因》，《中国金融》2008年第20期。

B18See Joseph J. Norton, “A Perceived Trend in Modern International Financial Regulation: Increasing Reliance on a Public- Private Partnership”, The International Lawyer, Vol. 37.

B19Gary Parkinson, “Record Amount Raised in London This Year as Foreigners Rush to Float”, INDEPENDENT（U.K.）, Aug., 9, 2006.

B20FSA. Principles- based regulation focusing on outcomes that matter. Apr 2007.

B21Hector Sants, “Principles-Based Regulation: Lessons from the Sub-Prime Crisis, Speech at the Securities and Investments Institute Annual Conference ”, at Fsa.gov.uk/pages/Library/Communication/Speeches/2008/0515-hs. Shtml, 2010-8-6.

B22“Transcript of Symposium 2010:Too Focused on the Rules: the Importance of Supercisory Oversight in Financial Regulation.”, Summer / Fall, 201018 Cardozo J. Int'l & Comp. L. 623.

B23Michael Lewis ＆ David Einhorn，The End of the Financial World As We Know It，New York Times，2009 年1月4 日，第9 版，http: / /www．nytimes．com/2009 /01 /04 /opinion /041ewiseinhorn．Html，转引自罗培新：《美国新自由主义金融监管路径失败的背后――以美国证券监管失利的法律与政治成因分析为视角》，《法学评论》2011年第2期。

B24Houman B. Shadab ,“Fear, Fraud, and the Future of Financial Regulation Symposium: Counterparty Regulation and Its Limits: The Evolution of the Credit Default Swaps Market”,(2010) 54 N.Y.L. Sch. L. Rev. 689.

B25《架构蓝图》提出专注于监管目标的监管方法（objective-based regulatory approach），建立基于目标监管的最优监管架构，监管架构专注于三个关键目标：市场稳定监管――解决可能影响实体经济的总体金融市场稳定状况的问题；审慎金融监管――解决由于政府担保所导致的市场纪律受限的问题；以及商业行为监管（与消费者保护监管相关）――解决商业行为标准的问题。也就是将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。

B26徐孟洲、杨晖：《金融功能异化的金融法矫治》，《法学家》2010年第5期。

金融监管制度安排的出发和立足点，要服从和服务于金融创新，提高金融效率、维护金融安全。一个有效率的金融监管制度应该符合四条原则，才能正确处理金融监管中的七大关系。

在金融的监管上，长期以来存在两大派别，一派是金融监管学派，主张进行金融监管；另一派是自由银行学派。坚决反对金融监管。但无论如何争论，世界各国都无一例外地对金融业进行严格的监管。自由化越是发展，金融监管就越严格，当前已经发展为国际监管的协调领域。金融监管需要遵循哪些最基本的原则，才能处理好监管中的各种关系?我国从1996年以来。整顿金融秩序、防范金融风险，相应启动了一系列加强金融监管、防范金融风险的措施，把中央银行推到了一个“消防队”的位置，四处救火，到处掏腰包，本来风险分散在各个点上，央行一救，全部风险都集中于中央银行身上了。这又提出了一个问题，到底金融监管怎样才能达到既保护债权债务人的合法利益，又能维护金融安全，避免中央银行成为“消防队”呢?在世纪之交金融监管面临的环境，是更严峻还是更宽松?怎样建立我国有效率的金融监管体系，实现金融安全?对上述理论和实践问题作出进一步的，无疑具有现实意义。

一、金融业实行严格监管是主观偏好还是客观必然

从理化层面来考虑，所以对金融业毫无例外地实行严格监管是来源于金融的内外矛盾，这是由客观要求决定的现实策略选择。实行严格监管，从金融的内在矛盾来看主要有以下原因：(1)金融自身的脆弱。金融业自身资本只是带有象征的，即便是按巴塞尔协议规定达到8％的标准也没有意义。上没有哪一家金融机构是由于资本充足率不足而破产的，金融机构的破产是因为流动不足出现支付危机而导致的。(2)金融的脆弱还在于金融资本的趋利本和虚拟。现在全球每年的外汇交易总量超过外贸交易总量的60倍，全球平均每天有约1万亿美元的游资。金融资本的趋利和虚拟，构成了金融本身的脆弱。(3)市场失灵的内在缺陷。市场不是万能的，市场是配置资源的一个手段，但不是一切手段。信息不对称的存在将会导致市场失灵的出现。(4)由于金融交易的信息不对称，这样就产生了道德风险和逆向选择。由此可见，金融的内在脆弱决定了对金融进行监管的客观必然。

金融监管的必然还有着外在原因，那就是20世纪80年代以来，金融自由化、国际化和金融霸权相结合形成的金融风险全球化，导致当代金融风险的“核裂变”效应，金融风险一旦爆发，它的扩散和冲击力呈几何级数扩大。这可以从当代金融危机上看出来。当代金融危机最明显的特征在于：突发、扩散、恐慌、渗透。金融安全危及到一个国家的经济安全、政治安全和主权维护。正因为如此，金融对一国经济来说也是一把双刃剑，一国经济的发展不能没有金融，但随着金融的发展，又成为威胁一国经济安全的定时炸弹。人们对金融的态度，就只能采取趋利避弊，利弊权衡而取其利。

因此，金融监管就是在金融内外在矛盾发展不可调和时情况下采取的制度安排。正因为对这个问题的不同态度，早在三年前英国有一个经济学家曾预言：“21世纪将是金融毁灭的世纪”。而一个积极乐观的唯物主义者则是另一种金融观：“金融是现代经济的核心，金融活全盘皆活”。如何防止毁灭论，坚持核心论，矛盾的焦点就落在对金融监管的制度安排上，即如何建立有利于金融安全的监管制度。在我国，至今采取的化解风险、整顿金融秩序的措施还远未达到这个效果。

二、金融监管原则的探讨

根据什么原则来确定金融监管的制度安排呢?在这里我想提出四项原则进行：(1)金融监管要服从服务于金融创新、提高金融效率、维护金融安排这一目标，要摆正手段和目的的关系，而不能把它颠倒过来。监管不是目的而是手段，我们的目的是要达到鼓励金融创新、提高金融效率、维护金融安全，要避免为监管而监管，以牺牲效率为代价的监管就没有意义了。如果拿这一条原则来检验近四年来所采取的监管措施，从处理的18个行政关闭、破产清算的案例来看，就和这项原则不相符了，在一定程序上则是遏制金融创新、降低效率、积累风险，把金融的活力也扼杀了。(2)金融监管机制必须建立在市场的基础上，职能用主观的行政意志来代替市场机制，这样才能达到服从创新、效率和安全的目的，不然就会导致政府失灵。市场不是万能的，而政府也不是万能的。在这方面，海南发展银行的案例就是最典型的。海南发展银行的倒闭案处置就是主观行政违反市场规律，混淆重组和市场退出界限的典型。在某种程度上，政府失灵比市场失灵带有更大的危害和严重后果。(3)金融监管要依法监管，不能用行政的随意代替，要防止金融监管者的行为扭曲，建立对监管者的权力制衡机制。现在中央银行、、保监会派出的工作组越来越多，但监管工作的效果却不理想，这也说明依法监管还必须建立对监管者的监管制度，这样才能真正按客观规律办事，而不是因人因事而异。(4)金融监管不是也不可能消灭金融风险。应该看到，建立金融监管制度，提高金融监管能力的终极作用在了创造一个公平竞争、实现市场潜在收益的环境和条件。监管的最终目的不是消灭风险，而是创造一个公平的竞争环境，为市场参与者实现收益创造条件。

因此，金融监管制度安排应从上述四条原则出发，才能处理好七个方面的关系：(1)处理好金融监管和金融制度变革的关系。不能用监管代替制度变革，也不能因为监管而妨碍制度变革，改革应该始终是统揽全局的，要用改革的观点研究监管。(2)处理好监管和业务创新的关系。监管和创新永远是一对对立统一的矛盾，创新是经济发展的内在动力，没有创新就没有监管的生命。(3)监管和安全的关系。监管不是要消灭风险，而现在有一些出台措施是经不起推敲的，比如信贷员实行贷款责任终身制。既然银行要提取呆账准备金，这就意味着必然有烂账出现，那又怎么能要求信贷员为此终身负责呢?就是在发达的市场经济条件下，也不能避免呆账的产生。(4)监管与效率的关系。提高效率是监管的生命之所在，监管制度安排一定要有利于提高效率。就而言，人民银行九大区行的设立符不符合效率标准呢?提高效率有待检验，现在能看见的是摩擦上升、效率下降、成本几倍增加、金融监管真空比比皆是。(5)监管与对监管者监管的关系。我国只有监管而无对监管者的监管，由此产生的风险是中国埋藏最深的金融风险，当前建立对监管者监管的制度是防范金融风险、维护金融安全中更为紧迫的任务。(6)监管中法律监管和行政监管的关系。在二者的关系上，行政监管一定要服从法律监管，特别是现场检查和非现场检查尤为如此。(7)监管的内部和外部的关系。金融监管是一个系统的工程，必须处理好外部监管和内部监管的关系。中央银行的监管是外部监管，其基础是被监管者的内控制度，外因必须通过内因来发挥作用。

以上是我们在研究金融监管时应注意的四个原则和应处理好的七个关系。只有这样，我们才能更好地发挥金融监管的作用，实现金融监管的目的。

三、世纪之交监管面临环境的判析

当前我国正处在一个制度转轨、转型、加入世贸组织、面对金融全球化的大背景，在这样一个环境中，我国的金融风险确实存在不断扩大的趋势，原来被掩盖的风险将会逐步暴露出来。在这种情况下，金融监管面临着严峻的环境。

从内部环境来看，金融监管的严峻环境表现在：(1)银行不良资产积累的风险。我国银行业在剥离出1.4万亿不良资产存量后，新增不良资产又在增加，不良资产比例并未降低；资本充足率在补充了2700亿元，达到8％之后，第二年就又跌落下来，金融资产以每年20％的速度扩张，而资本金却无补充来源，一不能扩股增资，二不能提高资产折旧率，三不能调整风险权重，四还限制表外业务的，这又如何能提高资本充足率呢?这样，呆账坏账率降不下来，资本充足率升不上去，金融盈利能力下降，优质客户群的大量流失将是商业银行发展的致命威胁。(2)金融泡沫风险。最近几年我国出现了三种泡沫：a．股市泡沫。有人说股市泡沫有那么一点，不严重，市盈率只有40倍，不算高，不构成对宏观金融的威胁。但是如果仔细看一看股票市场上的四大基础结构要素，就会发现，一旦股市出现，风险是无法估量的。b．房地产金融泡沫。c．储蓄存款和外汇存款转换形成的同增同减泡沫。在1998年前我国国内利率比港澳台利率高出一倍的情况下，港澳台的一批资金通过各种渠道流入内陆套利，将外汇兑换成人民币存入国内银行，这就导致在账户上的外汇储备和储蓄存款的双增长。在经过1998年的“七加一”的降息后，大陆利率比港澳台的利率低一倍，这时资金开始外逃，储蓄存款增幅出现下降，外汇储蓄也在减少。(3)我国内部还面临着制度风险。a．产权不明晰的“大家拿”病；b．追求政绩的“好消息”病；c．黑箱操作的“不透明”病。这是最严重的制度风险。

就外部环境而言，从世界金融发展形势和我国即将加入世贸组织来看，我们面临的外部环境也十分严峻，存在着许多威胁金融安全的问题：(1)资本的非法流入流出。目前我国每年至少有100亿美元的资本外逃，在公布的国际收支平衡表中，错误与遗漏栏中相当大的部分就是由资本外逃造成的。(2)经济全球化对我国金融安全的威胁。在经济全球化条件下，如果我国金融落后的经营方式没得到根本改善，很可能导致我国金融市场开放后，负效应远大于正效应，造成加入世贸组织后挑战大于机遇。(3)加入世贸组织对我国金融业的冲击。外资银行的进入造成国有银行优质客户的流失、人才流失，利率市场化改革对汇率稳定的冲击，再加上国际资本的流动，使得中国金融业面临的冲击是巨大的。(4)美国金融霸权对我国金融安全的威胁。现在美国在国际金融组织中的发言权是最大的，这样，它就会利用这些组织对我国的经济主权乃至国家主权提出要求，这一点从墨西哥和韩国的金融危机中部已经很清楚地看到了。(5)资本账户开放的风险。现在我国仅实现了人民币在经常项目下的可兑换，资本项目仍没有放开。但资本项目开放又仅是一个时间问题，利率市场化必然推动汇率的频繁浮动，只要利率、汇率口子一开，资本项目不开放也等于开放了，这就增加了资本项目管理的难度。(6)国际游资对我们的冲击。所谓国际游资就是短期资本。根据国际货币基金组织和世界银行的统计，现在国际游资已超过10万亿美元，平均每天有1万亿美元的资本在全球寻找利润。(7)金融发展对我国金融业的威胁。(8)金融装备落后，国产化水平低，这是金融安全的最大隐患。(9)我国现在的金融监管与形势变化要求存在巨大的差距，严重落后于金融发展的需要；(10)金融立法尚有一大片空白，信托法、基金法等都未出台。将外部十个问题集中起来看，最主要集中到两点：资本项目自由化决策和中国金融科技装备水平的提高。

四、中央银行金融监管的改进思路

1．要通过改革国有制度，建立金融稳定发展的微观基础，这是构建稳健金融监管体系最基础的工作。要进行国有企业公司化改造、健全企业内部治理结构，以此来提高企业效益。

2．要建立完善的金融运作体系。有效的金融运作体系包括：提高中央银行的宏观调控和监管能力；改革国有商业银行制度，建立起多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制，打破国有商业银行垄断的金融格局；发展民营商业银行，建立一批与传统体制脱离关系的以民营企业为股东的银行，专门为高新技术产业、民营成长型企业提供服务。

3．稳定推进金融自由化，放松管制，使金融运行转移到市场机制的基础上来。包括：(1)人民币自由兑换。加入世贸组织后，人民币的自由兑换问题已提上议事日程，根据我国的国力，只能采取先贸易后非贸易、先长期后短期、最后开放短期的逐渐过渡的方式，中国人民币可完全自由兑换没有也不应该有日程表。(2)由分业经营进入混业经营。从近两年看，在这方面我国的步子迈得很快，现在证券业可进入同业拆措市场，保险业也可以通过购买基金进入股市，商业银行开办股票抵押贷款等。中国银行目前已集银行、证券、保险多种业务于一身，成为一个综合金融公司了。(3)利率市场化改革。我国从2000年的9月21日开始对外币利率进行了市场化改革，外币贷款利率放开，大额外币存款利率放开，由市场决定，小额外币存款利率由银行同业公会参照市场利率议定，由银行统一执行。外币利率的市场化改革使中央银行由利率的决定者转变为利率的监管者。目前我国的利率市场化改革思路是稳步推进，先外币后人民币，先贷款后存款，先后城市，先批发后零售，这反映出了我们利率改革的谨慎原则。(4)汇率自由化。要发挥利率的货币政策工具作用，就需要汇率工具的配合。因为利率是本币资金的价格，汇率是不同货币之间的比价。二者作为货币资金价格的同质决定了在资本市场开放的条件下，利率调整必须考虑到汇率的协调。

4．建立稳健的金融监管体系。在建立稳健的金融监管体系过程中，要着重考虑将监管的三驾马车形成合力为一驾马车，现在三驾马车的联席会议表明我国已经不声不响地走出第一步。而且在监管体系的构建上，为了更好地由现在的分业监管尽快向合业监管的过渡，需要尽快考虑与国际接轨，建立国务院直属的金融监管委员会。同时，积极发挥一线监管机构在监管体系中的作用，实行适当分级监管，由现在的一级监管转变成三级监管。

金融创新需要合理管制

美国科技股泡沫于2001年破灭后,美联储长期将联邦基金利率维持在较低水平,这导致流动过剩,宽松的资金环境使金融机构普遍面临获取高收益率的沉重压力。由于可以通过证券化将信用风险转移出去,美国商业银行开始大胆介入高风险次贷业务以谋求更高的收益率。在信用风险转移过程中,以债务担保债券(collateral debt obligation, CDO)为代表的信用结构产品创新发挥了重要作用。债务担保债券以分档技术为核心,通过剥离和重组基础资产现金流将债券设计成不同档级,以适应投资者在本息支付、风险承受能力等方面的差异化需求。结果是,信用结构产品创新能使贷款风险分散到房屋抵押贷款的非传统参与者身上,高风险次贷也因此得以全面进入金融系统。

与以往金融危机显著不同的是,次贷危机在发展过程中表现出前美联储主席格林斯潘所描述的“腐蚀”特征。具体而言,就是危机以难以消除的流动紧张方式长时期地在金融系统徘徊,并最终导致金融大动荡。信用结构产品创新与次贷危机的腐蚀有密切关联。以信用结构证券为载体,次贷风险流动地分布于金融体系的核心市场――高杠杆机构普遍参与的货币市场。受次贷违约率上升,市场对次贷及其相关证券的信用风险进行重新定价。信用结构证券具有的流动和复杂使市场难以准确掌握各杠杆机构的损失,市场疑虑因而难以消除,流动持续紧张就此形成。在危机之初,美联储试图通过向市场大量注入流动来摆脱流动紧张,但由于该政策并不能消除杠杆机构损失的不确定,因而结果并不理想。 按通常理解,金融危机可以视为是金融系统偏离正常状态。而危机之后,金融系统要么回归原路,要么向新体系演变。从已发生的一系列事件看,此次金融危机蕴含着脱离传统的巨大变化,即金融创新对系统金融稳定已经构成了实质威胁。从这一意义上讲,金融系统需要重大革新,即金融创新需要合理管制。

金融创新管制需要合理方式

金融创新管制面临两个基本难题。第一个难题是,如何判断哪种类型的金融创新需要管制。重视金融创新的负面影响并不意味着全面限制金融创新,如何在金融创新正面效应与金融创新负面效应之间保持平衡,是合理管制金融创新的关键。第二个难题是,如何有效率地实施金融创新管制。在金融混业日益深入的背景下,金融创新往往跨越银行、证券和保险的行业划分,跨行业的金融创新既容易形成监管真空,也容易引发监管争执。应对这两个难题需要相应的金融监管安排,基于原则的金融监管方式和目标监管体系值得尝试。

与其他金融管制一样,金融创新管制服务于公共政策目标。具体而言,就是要防止金融动荡,克服信息不对称对消费者利益的损害,去除市场欺诈。应当说,基于历史经验的描述监管条例难以胜任金融创新管制这一任务。首先,金融创新的历史经验很难总结。研究表明:由于金融系统没有统计研发和专利的传统,关于金融创新的实证研究非常稀少,已有的少量研究只关注个别金融创新案例,从中很难得出一般结论。其次,金融创新本质上讲是一种新

生事物,基于历史经验的研究意义有限。

相对于基于历史经验的描述监管,基于原则的金融监管更适合于金融创新管制。基于原则的监管是指,监管更多地关注原则和结果。金融市场在不断变化,任何一套描述监管条例并不能应对所有时期金融环境和金融实践的变化。相对而言,原则监管更为持久耐用。基于原则的金融监管需要一套不同于描述监管的操作框架。在这一领域,英国监管当局的尝试值得关注。该操作框架重视相对于监管目标的主要风险。过程的第一步是,通过监管接触、消费者接触以及市场监测,来识别相对于监管目标的风险;过程的第二步是,用标准风险评估程序进行一致的风险评估和排序;过程的第三步是,决定如何对主要风险做出反应。这一套框架在金融创新管制领域具有独特优势。首先,它允许各种金融创新尝试。其次,它能持续追踪和观测金融创新的社会效应,并能够根据阶段结果做出合理反应。如此一来,有益的金融创新不会受到遏制,有害的金融创新会得以消除。当然,这样一套具有较大灵活的监管框架对金融监管当局的素质有较高要求,如果监管当局素质不能够满足相应要求,则这样一种监管框架则会制造新的漏洞和不稳定。

针对跨行业金融创新引发的监管困难,金融监管体制也需要相应的安排。美国的目标导向的金融监管改革在这一领域做出了有益尝试。目标监管体系是美国财政部近期提出的新概念框架。2008年3月,美国财政部了题为《现代化金融监管结构蓝图》的报告。目标监管体系是从市场失灵的角度关注监管目标,它分为三个部分:市场稳定监管主要关注会影响实体经济的金融市场总体稳定条件,审慎金融监管主要关注由政府担保导致的有限市场纪律,商业行为监管(它与消费者保护是相联系的)主要关注商业行为标准。

在目标监管体系中,三个截然不同的监管者――市场稳定监管者、审慎金融监管者和商业行为监管者,以排他的方式关注金融机构。目标监管体系的一个主要优点是,将具有协同效应的监管区域予以整合。而在目前的监管体系下,这些监管责任被分割给不同监管者。相比于目前的金融监管体系,目标金融监管能更好地适应金融变化。

金融创新管制需要国际合作

管制金融创新不可避免地会受到监管逃避的抵制。过去30多年里,绝大多数国家放松了对资本项目的控制,尽管资本项目自由化的进程自20世纪90年代中期以来有所减缓,但对那些资本项目实行相对自由化和相对非自由化的两类国家而言,这一趋势都是清晰的。在金融全球化日益深入的背景下,有效的金融创新监管就需要充分的国际合作。

金融创新具有路径依赖特。也就是说,它与特定的金融制度、金融发展和金融技术有密切关联。从金融创新的背景环境看,金融创新可以大致分为发达国家的金融创新和发展中国家的金融创新。总体上讲,发达国家的金融创新水平远远高于发展中国家。当发达国家的金融创新遭受管制时,对应的监管逃避不会发生在发展中国家,因为这类金融创新在发展中国家缺乏对应的金融环境。当发展中国家的金融创新遭受管制时,类似问题同样存在。路径依赖的特点决定了管制金融创新的合作应当发生在金融环境相对较为类似的国家。由于金融创新过度的问题在发达国家较为突出,发达国家――特别是美国和欧洲,自然就成为开展管制金融创新国际合作的主角。

避免系统金融危机的冲击,是发达国家之间就金融创新管制达成合作的主要动力。长期的资本自由流动将发达国家的金融系统紧密联系起来,金融危机的负外部效应早已因此超越国界。在次贷危机中,欧洲的金融机构就普遍受到美国金融动荡的影响。 金融创新管制合作的激励是诱人的,但障碍同样醒目。从理论上讲,金融监管者是从成本――收益视角来分析监管合作,它们寻求边际收益达至边际成本的监管合作水平。由于监管强度和监管效果的衡量十分困难,并且不同国家的主观最优监管合作程度也不尽相同,具有一致内容的金融创新管制协议难以达成。监管者担忧的另一个重要问题是,具有一致内容的金融创新管制协议会降低其金融系统的竞争力。典型的例子是,英国监管当局(FSA)十分重视“金融服务和金融市场的国际化特征,以及维持英国金融系统竞争地位的满意程度”。美国也面临同样问题。尽管维持美国金融市场的国际竞争力没有被作为美国金融监管当局的责任,但美国金融监管当局已经开始重视金融监管的竞争效果,美国财政部题为《现代化金融监管结构蓝图》的报告已经清楚地表明了这一点。